Continutul sesizarii la Curtea Constitutionala, primit de la Doamna Deputat Diana Tusa

Bucureşti, 23.09.2009

C ă t r e,

Secretariatul general al Camerei Deputaţilor

Domnului Gheorghe Barbu

Domnule Secretar General,

În temeiul preverilor art. 146 lit. a) din Constituţie, şi în baza art. 27, alin (2) din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, vă înaintăm Sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la Legea privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Parlamentului în şedinţa comună a celor două Camere, în data de 15 septembrie 2009.



Lider Grup PNL Camera Deputaţilor Lider Grup PNL Senat

Călin Popescu Tăriceanu Puiu Haşotti



Lider Grup UDMR Camera Deputaţilor

MÁRTON Árpád-Francisc









________________________________________________________________________________

telefon: (021) 402 10 70 fax: (021) 402 10 72 email:pnl@cdep.ro



DOMNULUI PROF. UNIV. DR. IOAN VIDA

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE



Stimate domnule Preşedinte,

În temeiul art. 146 lit. a) din Constituţia României, al art. 11 lit. a) raportat la art. 15 alin 2 din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, deputaţii înscrişi pe lista anexată formulează prezenta





SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE

a Legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Parlamentului în şedinţa comună a celor două Camere, în data de 15 septembrie 2009.





Situaţia de fapt

Birourile Permanente reunite ale Camerei Deputaţilor şi Senatului au fost sesizate în ziua de 07 septembrie 2009 asupra Proiectului de lege privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, venit de la Guvern. În data de 7 septembrie 2009, proiectul de lege a fost înregistrat la Cameră pentru dezbatere. În data de 15 septembrie 2009, Guvernul îşi angajează răspunderea în faţa Parlamentului asupra proiectului de lege mai sus menţionat, iar în data de 21 septembrie 2009 acesta este depus la Secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii.



În opinia noastră, adoptarea acestui act normativ reprezintă o încălcare gravă a art. 117 alin (2), art. 41, alin (1) şi (5), ale art. 16, alin (1), ale art. 44, din Constituţia României, având în vedere argumentele pe care le vom expune în continuare.

I.

Legea ce face obiectul prezentei sesizări contravine art. 117 alin. (2) din Constituţie, în ceea ce priveşte procedura de înfiinţare a organelor de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor.

În ceea ce priveşte organizarea administraţiei publice centrale, potrivit Constituţiei „alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome” (art. 116 alin. (2)), sub rezerva avizului Curţii de Conturi şi a unei competenţe exprese prevăzute de lege: „Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă” (art. 117 alin. (2)).

Aşa cum se ştie, ministerele nu sunt singurele organe centrale de specialitate în sistemul administrativ românesc. Există şi alte organe de specialitate, care „ pot avea un caracter permanent sau temporar, pot fi înzestrate cu atribuţii de decizie sau cu caracter consultativ, ori pot avea un caracter interministerial, pentru soluţionarea unor probleme în care competenţa mai multor ministere se intersectează sau este complementară (I. Vida, în Constituţia României – Comentariu pe articole, CH Beck, Bucureşti, 2008, p 1120). Aceste organe de specialitate ale administraţiei publice centrale pot funcţiona ca agenţii, secretariate, autorităţi naţionale, institute, oficii (V. Prisăcaru, ibidem).

Proiectul de Lege privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, ce a făcut obiectul asumării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, conţine la Capitolul II – Măsuri de reorganizare a unor autorităţi şi instituţii publice, o serie de reglementări ce privesc înfiinţarea unor noi persoane juridice de drept public:

Art. 3 lit. d)

„desfiinţarea unei autorităţi sau instituţii publice, urmare divizării, şi preluarea activităţii acesteia de către două sau mai multe entităţi existente sau care iau astfel fiinţă” (art. 3 lit. d));

Art. 5

Art.5 - (1) Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea, atribuţiile structurilor sau, după caz, entităţilor rezultate din reorganizarea autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute în anexele nr.1 şi 2, precum şi alte aspecte determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare se reglementează prin hotărâre a Guvernului.

(2) Desfiinţarea, realizată prin prezenta lege, a autorităţilor sau instituţiilor publice prevăzute în anexa nr.1 va produce efecte la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului privind înfiinţarea noii entităţi rezultate din reorganizare.

(3) Desfiinţarea autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute în anexa nr.2 se va realiza prin hotărârea Guvernului de înfiinţare a noii entităţi rezultate din reorganizare.

(4) În situaţia în care, prin reorganizare, autoritatea sau instituţia publică se desfiinţează şi activităţile sunt preluate de o autoritate sau instituţie publică existentă, actul normativ privind organizarea şi funcţionarea acesteia din urmă se modifică în mod corespunzător.

(5) Actele normative prevăzute la alin.(1)-(4) se supun spre aprobare Guvernului în termen de 7 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Acestea vor reglementa şi situaţia patrimoniului autorităţilor si instituţiilor publice reorganizate, precum şi, după caz, a entităţilor aflate în subordinea acestora.

Aşadar, proiectul de lege reglementează, inter alia, înfiinţarea unor noi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale – nominalizate în Anexa nr. 1 şi 2 – fiind instituită în sarcina Guvernului obligaţia de a promova actele normative necesare (hotărâre a Guvernului) în termen de 7 zile de la data intrării în vigoare a legii. Cu titlu exemplificativ, enumerăm: înfiinţarea Oficiului de Compensare pentru Achiziţii de Tehnică specială, în subordinea Ministerului Economiei (punctul 2, Anexa nr. 1), înfiinţarea Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Problemelor Speciale (punctul 37, Anexa nr. 1), înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Familiei şi a Drepturilor Copilului (punctul 49, anexa nr. 1), înfiinţarea Institutului de Investigare a Crimelor Comunismului şi Memoria Exilului Românesc (punctul 1, Anexa nr. 2), înfiinţarea Centrului Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine (punctul nr. 6, Anexa nr. 2), înfiinţarea Institutului Naţional de Sănătate Publică, în subordinea Ministerului Sănătăţii (punctul 29, Anexa nr. 2).

Prin acest proiect de lege se instituie astfel o obligaţie de rezultat în sarcina Guvernului, cu eludarea cerinţelor stabilite prin art. 117 alin. (2) din Constituţie.

Legiuitorul constituant a condiţionat înfiinţarea unor noi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale de existenţa unui aviz al Curţii de Conturi, ca garanţie tehnică în luarea deciziilor politice, ori, proiectul de lege lipseşte de efecte această prevedere constituţională, în cel puţin două aspecte:

• Instituie un termen de 7 zile în care se supun aprobării actele normative necesare, prin urmare analiza Curţii de Conturi este a priori inferioară acestui termen;

• Instituie o obligaţie de rezultat în sarcina Guvernului, stabilind fără echivoc organele de specialitate care vor lua fiinţă – atât Guvernul cât şi Curtea de Conturi, prin natura lor, nu pot acţiona decât în executarea legii, prin urmare este exclusă a priori ipoteza unui aviz negativ din partea Curţii de Conturi; în alte cuvinte, indiferent de avizul Curţii de Conturi, Guvernul are obligaţia promovării hotărârilor necesare punerii în aplicare a legii în termenul prevăzut de lege. Per a contrario, în ipoteza unui aviz negativ al Curţii de Conturi, nepromovarea hotărârilor de Guvern potrivit art. 5 din proiectul de lege atacat, ar plasa Guvernul în ipoteza încălcării unui act al Parlamentului, situaţie cel puţin anormală, dacă nu vădit neconstituţională şi, în consecinţă, ilegală.

În opinia noastră, lipsirea de efecte a acestei prevederi constituţionale – existenţa unui aviz prealabil (indiferent de natura sa – consultativă sau conformă) luării unei decizii de înfiinţare a unui organ de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor – este o procedură ce încalcă în mod vădit litera şi spiritul art. 117 din Constituţie.

Aşa cum arată şi iniţiatorii proiectului, art. 117 alin. (2) din Constituţie a făcut obiectul analizei instanţei de contencios constituţional, aceste prevederi fiind clarificate prin Decizia Curţii Constituţionale nr.16/2007 referitoare la constituţionalitatea Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României (M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007).

Conform acestei decizii, „Dacă art.116 din Constituţie consacră principiile de organizare ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, regulile după care ele se constituie sunt stabilite de prevederile constituţionale ale art.117. Astfel, alin.(1) şi (3) ale art.117, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii şi că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu este de competenţa exclusivă a Parlamentului. În ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art.117 alin.(2) din Constituţie stabileşte dreptul Guvernului de a le înfiinţa, dar numai în cazul în care acest drept îi este recunoscut prin lege şi cu avizul Curţii de Conturi […] normele cuprinse în alin.(2) şi (3) ale art.117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate. Or, Autoritatea Naţională pentru Turism este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art.117 alin.(2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională”.

Aşadar, potrivit interpretării Curţii Constituţionale, competenţele celor două autorităţi – Guvernul şi Parlamentul sunt delimitate fără echivoc de legiuitorul constituant. Autorităţile administrative autonome pot fi înfiinţate doar de Parlament, prin lege organică, în timp ce înfiinţarea organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor este competenţa exclusivă a Guvernului, sub condiţia existenţei unei baze legale şi a avizului Curţii de Conturi.

În ceea ce priveşte baza legală, ea este conferită de Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, care specifică la art. 11, competenţa Guvernului de a înfiinţa organe de specialitate în subordinea sa, cu avizul Curţii de Conturi.

Referitor la natura avizului Curţii de Conturi, doctrina este unanimă în a stabili caracterul său conform. În tot cazul, indiferent de natura sa (conform sau consultativ), avizul este, prin definiţie, o operaţiune administrativă anterioară luării/emiterii unei decizii (A. Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Vol II, CH Beck, Bucureşti, 2005). În orice caz, potrivit doctrinei, „în literatura de specialitate s-a exprimat opinia că am fi în prezenţa unui aviz conform, „al cărui regim juridic presupune obligativitatea atât în a-l obţine, cât şi în a-i respecta conţinutul” (A. Iorgovan în M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, ES Tănăsescu, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, p. 236). O analiză ulterioară subscrie acestui punct de vedere (Constituţia României – Comentariu pe articole, CH Beck, Bucureşti, 2008).

Concluzionând, înfiinţarea următoarelor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conform art. 5 din Proiectul de lege atacat, încalcă prevederile art. 117 alin. (2) din Constituţie, întrucât Guvernul nu a solicitat şi, implicit, nu a ţinut cont de avizul Curţii de Conturi:

• Oficiul de Compensare pentru Achiziţii de Tehnică specială, în subordinea Ministerului Economiei (punctul 2, Anexa nr. 1),

• Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat şi Problemelor Speciale (punctul 37, Anexa nr. 1),

• Autoritatea Naţională pentru Protecţia Familiei şi a Drepturilor Copilului (punctul 49, anexa nr. 1),

• Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului şi Memoria Exilului Românesc (punctul 1, Anexa nr. 2),

• Centrul Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine (punctul nr. 6, Anexa nr. 2),

• Institutul Național de Sănătate Publică, în subordinea Ministerului Sănătăţii (punctul 29, Anexa nr. 2).

Solicitarea acestui aviz anterior emiterii Hotărârilor Guvernului de înfiinţare a noilor persoane juridice este irelevantă, întrucât decizia înfiinţării acestor organe a fost deja luată prin proiectul de lege atacat, Guvernul având obligaţia punerii în aplicare a legii.

Prin urmare, soluţia aleasă de iniţiatorul proiectului de lege contravine exigenţelor art. 117 alin. (2) din Constituţie.

II.

Dispoziţiile art. 17 - 22 din lege încalcă prevederile art. 41, alin. (1), ale art. 16, alin. (1) şi ale art. 44 din Constituţie.

Potrivit art.17, alin. (1) din lege, beneficiarii dreptului la pensie aparţinând atât sistemului public de pensii, cât şi sistemelor neintegrate sistemului public care realizează venituri salariale sau, după caz, asimilate salariilor, potrivit legii, realizate din exercitarea unei activităţi pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire potrivit legii, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, precum şi în cadrul regiilor autonome, societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi societăţilor comerciale la care capitalul social este deţinut integral sau majoritar de stat sau de o unitate administrativ-teritorială pot cumula pensia netă cu veniturile astfel realizate dacă nivelul acesteia nu depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Prevederile alin.(1) sunt aplicabile persoanelor care:

a) la data intrării în vigoare a prezentului capitol sunt pensionari cumularzi;

b) după data intrării în vigoare a prezentului capitol devin pensionari cumularzi.

Potrivit art.18, alin. (1), pensionarii prevăzuţi la art.17 alin.(2) lit.a) care desfăşoară activităţi profesionale pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire în funcţie au obligaţia ca, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentului capitol, să îşi exprime în scris opţiunea între suspendarea plăţii pensiei pe durata exercitării activităţii şi încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcţie, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Conform alin. (2) al aceluiaşi articol, persoanele prevăzute la art.17 alin.(2) lit.b) au obligaţia ca, în termen de 15 zile de la data survenirii situaţiei de cumul, să îşi exprime în scris opţiunea între suspendarea plăţii pensiei pe durata exercitării activităţii şi încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcţie, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat lafundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului asigurărilor socialede stat.

Prevederile art. 17 limitează dreptul la muncă, condiţionând continuarea raporturilor de muncă sau impunând încetarea forţată a raporturilor de muncă, pornind de la un criteriu profund discriminatoriu: nivelul pensiei nete aflate în plată.

Stabilirea unui asemenea criteriu contravine principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, fără discriminări. Or, nu poţi stabili ca o persoană care a contribuit mai mult la fondul de pensii, fiindcă (cel puţin prezumat) a muncit mai mult, să fie privată, pe acest motiv, de plata pensiei pentru o anumită perioadă de timp.

Mai mult, diminuarea veniturilor pentru persoanele care sunt deja în această situaţie (cele prevăzute la alin. 2, lit. a a aceluiaşi articol) încalcă dreptul la proprietate privată al acestor persoane, în ceea ce priveşte suspendarea plăţii pensiei pe durata exercitării activităţii, în conformitate cu art. 18, alin. 1 din lege. (CEDO, Cauza BUCHEÑ contra Cehiei din anul 2002).

III.

Dispoziţiile art. 6, din cap II "Măsuri de reorganizare a unor autorităţi şi instituţii publice", din lege încalcă prevederile art. 16, alin. (1) din Constituţie.

Potrivit prevederilor art. 6, alin. 6 din lege, în absenţa criteriilor stabilite potrivit alin. 5, la aplicarea măsurii de încetare a raporturilor de muncă sau, după caz de serviciu, se vor avea în vedere criterii de concediere minimale precum cele de la litera e) „dacă măsura ar afecta doi soţi care lucrează în aceeaşi unitate, desfacerea contractului de muncă sau, după caz, raportului de serviciu al soţului care are venitul cel mai mic”, iar la litera f) „măsura să afecteze în ultimul rând [...], salariaţii bărbaţi sau femei care au cel mult 5 ani până la îndeplinirea condiţiilor de pensionare”.

În opinia noastră, aceste criterii reprezintă discriminări pe bază de venituri, respectiv de vârstă, între salariaţi aflaţi, din punctul de vedere al raporturilor de muncă, în aceeaşi situaţie juridică.

IV.

Dispoziţiile art. 10, capitolul III, " Măsuri de reducere a cheltuielilor de personal în sistemul bugetar", din lege încalcă prevederile art. 41, alin. (1) şi (5) din Constituţie, referitoare la dreptul la muncă şi la convenţiile colective de muncă.

Articolul 10 din lege prevede că „în vederea încadrării în constrângerile bugetare determinate de situaţia de criză economică, în perioada octombrie-decembrie 2009, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare, au obligaţia de a diminua cheltuielile de personal, în medie cu 15,5% lunar”, prin aplicarea mai multor măsuri dintre care prima vizează acordarea personalului, indiferent de statutul acestora, de „zile libere fără plată pentru o perioadă de până la10 zile lucrătoare”.

Această prevedere contravine principiului libertăţii absolute a dreptului la muncă, consacrată de art. 41, alin. 1, şi încalcă caracterul obligatoriu al convenţiilor colective în vigoare, care este garantat de art. 41, alin. 5.



Anexăm tabelul cu semnatarii prezentei sesizări de neconstituţionalitate.